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ag在线平台网站美国大学治理理念、结构和功能
时间:2021-05-14 19:47

  别敦荣(1963- ),男,湖北洪湖人,厦门大学高等教育发展研究中心主任,教育研究院院长,教授,博士生导师,从事高等教育原理,高等教育管理、大学战略与规划、大学教学与评估研究。福建 厦门 361005

  内容提要:美国大学治理是在大学自治的基础上发展起来的。在美国大学治理中,联邦政府扮演了“无为而治”的角色,州立法机关和政府主要通过法律和财政支持调节大学办学,州政府本身并不直接管理大学。美国大学奉行分享治理理念,外行治理、专家治理和共同体治理三位一体,在董事会、校长行政团队和教授会构成的治理结构中,董事会总揽全局,校长行政团队全面负责大学经营与日常运行,教授会承担学术决策、学术评议等事务,“三驾马车”目标一致、相互作用。美国大学依靠治理体系维护了自治地位,保护了各利益相关者的权益,成就了美国高等教育的卓越。

  标题注释:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(17JJD88009)。

  完善中国特色现代大学制度、推进治理体系和治理能力现代化,是高等教育综合改革的重要任务,是实现高等教育内涵式发展、提高办学水平和质量的必由之路。治理体系和治理能力现代化建设是一项新的改革探索,我国无前例可循。在国际上,有三个高等教育超级大国[1],除我国外,另两个国家分别是印度和美国,印度正处于高等教育快速发展期,而美国在20世纪70年代中期已经进入高等教育普及化阶段,建立了比较成熟的高等教育治理体系,高等教育治理能力支撑美国成为世界高等教育强国。据联合国教科文组织统计,2014年,印度高等教育注册人数为3030.58万人,美国高等教育注册人数为1970.72万人,其他国家高等教育注册人数都在800万人以下。[2]另据美国2018年发布的《门户开放报告》显示,在美就读的国际学生比上一年增长了1.5%,达到109.47万人,其中,中国赴美留学生为36.33万人,比上年增长3.6%,中国留学生占美国国际学生总数的32.2%。[3]世界其他主要国家高等教育规模大多在500万人以下,与这些国家相比,治理超大规模高等教育的要求是不同的。因此,研究美国大学治理的经验,对于即将以超大规模进入高等教育普及化阶段的我国完善现代大学制度、提高治理体系和治理能力现代化水平有重要的参考价值。

  大学治理理念是一种实践观念。治理是实践层面的活动,是大学组织和人员的行为表现。理念则属于精神或思维层面的东西,是指存在于人的思维中的思想、观念,有时也指理性化或模式化的思想、观念。在实际工作中,一些组织常常用理念来树立或标榜自身的价值追求。概而言之,理念是思想、观念或信仰。[4]不论是人的理念还是社会组织的理念,只有与相关实践相结合才能产生意义、发挥作用。大学治理理念是大学治理组织和人员在治理过程中所秉承或信奉的观念或信仰。因此,研究大学治理,不能不重视理念的研究。

  在考察美国大学治理理念之前,需要说明的是:本文所指称的大学,并不特指某一类高等教育组织机构,而是泛指所有高等学校,包括各级各类大学、学院或高等教育层次的学校,本文将聚焦于各级各类普通高校治理。

  美国大学体系庞大而复杂。据美国联邦教育统计局统计,2016-2017学年度,美国有各级各类大学4360所,其中,公立大学1623所,私立大学2737所。[5]尽管从数量来看,私立大学的数量占大学总数的62.77%,但从注册学生人数来看,公立大学又远远多于私立大学。如2016年秋季,美国高等教育注册总人数为2022.40万人,其中,授予学位的公立大学注册人数为1458.29万人,占全部授予学位的注册学生数的73.50%;授予学位的私立大学注册人数为525.80万人,占全部授予学位的注册学生数的26.50%。值得注意的是,在私立大学授予学位的注册人数中,营利性大学注册人数达到118.02万人,占私立大学授予学位的注册总人数的22.44%。[6]

  美国大学的历史比美国立国的历史要长。美国大学起源于1636年建校的哈佛大学,其当时的校名为哈佛学院。在380多年的历史发展中,美国大学由少到多、由单一到多元、由弱小到强大,成为世界上超大规模的高等教育体系之一。在世界科学文化中心转移的过程中,继法国、英国、德国之后,美国大学成为持续时间最久、影响最广泛的现代世界科学文化中心。若论复杂而多样的程度,美国大学无疑是世界之最,既有多样化的巨型大学,又有单纯的微型学院;既有多校区联合的庞大体系,又有单一校园的独立建制;既有谨守校园学术的传统学院,又有开放性的巨型集成高等教育组织(vast conglomerates of higher learning)。[7]所以,可以说,如同世界上找不到两片相同的树叶一样,在美国也不可能发现两所特征完全相同的大学。

  美国大学形态的差异源于其独特的治理体系。美国没有建立统一的联邦治理体系,联邦政府不负责举办国民高等教育,所以,美国既没有联邦政府举办的大学,也没有联邦政府与州政府联合举办或共建共管的大学。高等教育的直接举办权在各州或社会组织、公民,联邦政策不直接针对各州的高等教育,联邦政府不能对各州实施行政管理,也不能插手各州的高等教育事务,更不能干预大学自主办学。各州则有权对所属公立高等教育制定统一的政策,对公立大学施加必要的影响。尽管如此,各州对大学的治理非常有节制,州政府本身并不直接管理大学,主要通过立法和所委托的理事会或董事会(Commission、Board)对大学进行治理,州政府相关职能部门更不具有管辖大学的职能。不论公立大学还是私立大学,都享有充分的办学自主权。州政府对大学的治理是建立在大学自主办学基础上的。用美国学者的概念来说,就是大学自治。[8]

  美国大学治理是在大学自治的基础发展起来的,其演变大致可以划分为三个阶段:第一个阶段是从哈佛大学建校到19世纪中期;第二个阶段是从19世纪中期到20世纪初期;第三个阶段是20世纪初期以来至今。在这三个阶段中,大学治理理念也在发生变化,首先是外行治理理念,它对美国大学发挥了持久的影响;其次是外行治理与专家治理相结合理念,它持续了约半个世纪;最后是外行治理、专家治理与共同体治理三位一体理念,即分享治理理念,它影响了美国高等教育约一个世纪,时至今日,仍主导着美国大学办学。

  第一,外行治理理念。尽管有些令人不可思议,但美国大学自产生以来,在380多年的发展历史中一直坚持外行治理理念。所谓外行治理,是指大学的决策权由一批来自校外的人士组成的委员会掌控,学校内部人员不参与大学的决策过程。这个校外人士组成的委员会,有的被称为董事会(Board of Trustees),有的被称为理事会(Board of Directors,Board of Governors),有的被称为校监会(Board of Overseers),还有的被称为评议会(Board of Regents),这里统称为董事会。最初,董事会全部由校外人士组成,后来校长成为当然董事,有的大学还增加了教师代表和学生代表。尽管如此,校外人士仍占绝大多数。外行治理体现了外部社会团体、组织和公民对高等教育的需求,说明美国大学具有显著的社会性特征。

  第二,外行治理与专家治理相结合理念。董事会负责大学决策,但不是日常的行政管理机构,随着大学事务的增加,不能什么都等到董事会开会时集中处理。这样,在大学的日常运行中就出现了一片管理的空白地带。[9]用美国学者霍夫斯塔特的话说就是:“董事有法定的权利却没有时间和精力来管理,教师又被认为太年轻且只是过路客,不适于从事管理,在董事和教师之间由此就产生了一片真空。院长很快就填补了这片线]校长填补大学运行的权力真空后,很快就展示出在大学治理中的重要地位。作为了解大学、熟悉大学教育规律的专家,校长不仅仅是董事会的下属,还成为与董事会分工负责、共治大学的伙伴。

  第三,分享治理理念。在美国大学治理中,教师原本没有参与进去,教师是大学的雇员,其职责只是教学。在19世纪,随着高等教育的迅速发展,美国大学教师队伍规模不断扩大,专业化水平和能力也不断提高,教师与校长和董事会的关系因此逐步发生了改变。正如有学者所指出的,教师与董事的关系,不是雇员与雇主的关系,而是律师与诉讼委托人,或牧师与信徒之间的关系。在这种关系中,被聘用者因其具有某些特殊技能、经验和素质而使其能够对聘用他的人提供咨询和在某种意义上给予指导。“董事不愿意给予教师地位、尊严、荣誉等对教师的任职至关重要的东西的那些学院,没有一所能够长久繁荣的”,相反,“在那些最繁荣的学院,教学和专业事务则毫无例外地都委托给了教师”。“教师应当负责决定学习的课程,包括选择教科书,享有决定教学、专业和管理等所有内部事务的权利。”[11]20世纪初期,美国大学教授协会的成立表明美国大学教师参与治理的权利得到了广泛认同。各大学的教师参与治理机制逐步建立起来并得到完善。值得注意的是,教师参与治理不是教师个人的参与,而是教师作为一个学术共同体对学术治理的参与,而且教师的共同治理并不削弱董事会治理和专家治理的权力。所以,这是一种典型的分享治理,即外行治理、专家治理和共同体治理分工协作、相互牵制与支持,确保大学办学既能满足社会的需要,又能达成其自身的使命。

  在美国大学治理中,三种治理理念不是相互取代、互不相容的关系,而是一种继承与发展、相互包容共存的关系。外行治理、专家治理和共同体治理三位一体的分享治理理念是美国社会环境和大学历史沿革相互作用的产物,它不同于欧洲和世界其他国家的大学治理,而是表现出鲜明的美国特色。首先,美国大学治理是一种外部社会力量、专业的行政力量和学术的共同体力量相互交织、分享治校权力的模式,三种力量分工明确,各负其责,互不僭越,共同分担大学治理任务。其次,三种力量所代表的大学治理价值包括社会价值、行政价值和学术价值在办学中都能得到关照,保证了现代大学既能致力于文化科学技术的进步,又能满足社会发展的需要。再次,三种力量的矛盾运动推动大学不断追求卓越,持续创新发展。

  大学治理是一项社会系统工程,往往有一套十分复杂的、从外部到内部的运作体系。在美国大学380多年的发展历史中,大学治理的内外环境发生了巨大的变化。比如,美国高等教育自20世纪40年代中期进入大众化阶段,70年代中期进入普及化阶段,大学不仅提供多学科的本科教育、研究生教育、两年制的基础或职业教育,而且广泛提供成人教育、继续教育、补习教育、远程教育或网络教育以及留学生教育等。[12]20世纪60年代以来,通过联合、合并、扩招等方式,美国形成了一批规模巨大、学科众多、职能多样、组织复杂的“巨型大学”,即“在一个共同的名称、共同的管理系统和相互关联的目标下的一系列社团和活动的统一体”。[13]尽管美国联邦政府不能直接干预大学自主办学,但通过拨款、立法等手段,联邦政府对大学办学的影响不断增强,在很多人看来,这甚至使一批大学成了“联邦拨款大学”[14]。环境的变化带来了大学治理运作体系的改变,具体表现在大学治理结构的变化上。美国大学治理结构的典型特征表现为形成了一种类似于“三驾马车”的模式[15],即董事会、校长行政体系和教授会三位一体,共享治理权力,维护大学正常办学秩序,保障大学功能的实现。

  美国大学治理体系由外部治理和内部治理构成,外部治理具有辅助性和支持性,内部治理具有实质性。外部治理的主体主要是联邦和州两级政府相关部门以及各种非政府组织,对社区学院而言,学院所在地政府对学校治理也负有一定的责任。美国联邦政府参与大学治理的职能有限,颇有“无为而治”之风。美国宪法修正案第十条规定:“本宪法所未授予联邦或未禁止各州行使之权利,皆由各州或人民保留之。”由于联邦宪法规定,教育事业的举办权在各州,所以,联邦政府部门不拥有直接举办高等教育机构的权利,只能通过相关法律和资助手段影响大学的办学。在大学治理中,联邦政府主要从外部对大学办学依法施加一定的影响,不能直接干预和影响大学的决策和办学行为。比如,联邦政府教育部成立于1980年,由若干联邦政府部门组合而成,有4400位雇员和680亿美元预算,主要职责包括:第一,制定联邦教育资助政策,分配并监管这些资金;第二,收集美国学校数据,发布研究结果;第三,对关键教育问题予以国家关切,禁止歧视,保障教育公平入学。[,6]教育部影响大学的主要手段有学生贷款(Student Loans)、拨款(Grants)、法律(Laws)、数据统计(Data)等,其使命是通过发展卓越教育、保障公平入学来提高学生的成绩和全球竞争力。

  在美国大学治理的“三驾马车”中,董事会是关键一环。美国大学董事会制度可能是从苏格兰早期学院引入的。私立大学董事会往往由大学章程来规定并根据章程规定组成,公立大学董事会则主要由州政府或市镇政府负责组织。由于联邦政府教育部不具有自上而下的行政权力,对各州政府没有行政约束力,各州政府根据州议会立法履行大学治理职能。从这个意义上讲,州政府的大学治理权利是独立的、完整的。但这并不意味着州政府可以直接干预大学内部决策和运行,相反,尽管各州的法律差别很大,但各州法律对维护大学自治和学术自由有高度的认同,只赋予了州政府非常有限的影响大学的权力。据美国各州教育委员会(the Education Commission of the States)统计,各州的大学治理机制主要有三种,包括治理董事会、协调董事会和计划监管服务机构。[17]治理董事会依大学构成性质的不同而存在很大差别,总校+校区的治理董事会和单一校区的治理董事会是不同的。协调董事会的正式权力和非正式权力及其影响在州与州之间相差甚巨,一般来讲,各州都有一个州一级的董事会负责大学、学院和社区学院的治理,每一所大学和社区学院学区的董事会对州协调董事会负责。州一级的计划监管服务机构并不拥有正式的治理或协调权力,只拥有学生经济资助等规范和服务职能。

  除了州政府以外,社区学院治理还与学校所在地的地方政府相关联。社区学院的董事会可以是由州长任命的,也可以是由社区学院所在地的居民选举产生的,还可以是由社区学院所在地政府任命的。比如,芝加哥城市学院(the City Colleges of Chicago)董事会就是由芝加哥市市长任命的。在州以下市镇或社区,如果政府建立了多所社区学院或大学,这些学院或大学共享一个董事会;如果政府所建的大学或社区学院有多个校区,则所有校区都接受一个董事会治理。

  美国大学治理“三驾马车”的核心在于校长及其办公室,即校长行政团队。校长是大学的首席行政官员,是大学面对其他社会组织和公众的代表。[18]早期美国大学校长常常扮演一种董事会代理人的角色,因为董事会不可能处理大学的日常事务,校长便受董事会委托负责大学的日常治理。这时的大学校长不具有决策职能,更多的是根据董事会的决议维持大学的正常运行。后来,随着大学地位的不断增强,其自主地位得到巩固,校长在继续受到董事会节制的同时,主体性不断得到强化,成为大学治理中相对独立的核心环节。与之相适应,校长及其行政团队的职能不断拓展,部门和人员不断增加,在与董事会和教授会之间“三驾马车”的关系中,成为既相互关联又发挥重要独立作用的治理机制。

  教授会是美国大学治理不可缺少的一环,在“三驾马车”中担负着实现大学功能的责任。在很大程度上,董事会和校长行政团队主要担负政策、运作和保障职能,教授会则担负着落实大学学术功能的使命。所以,尽管教授会是受董事会政策约束的,但其职能的发挥并不是遵循董事会的决策,而是以教授会成员自身的专业修养和智慧为基础的。如果从决策逻辑来看,董事会决策主要遵循社会逻辑,以满足社会需求为目的;教授会决策主要遵循专业逻辑,以满足人的发展和学术发展需要为目的。教授会与校长行政团队是平行的关系,学术与行政是大学的两条轨道,学术的轨道保证大学的办学方向,行政的轨道保障大学目标的实现。所以,教授会不受校长行政团队节制,而是独立于校长行政团队之外,以自己的方式发挥自身的作用。但美国大学并没有一开始就建立起权威的教授会,直至20世纪初期,教授会才发展起来,并逐步建立起自身的权威,取得了相对独立的地位,成为与董事会、校长行政团队分享治理权力的一股重要力量。

  总体而言,在美国大学治理体系中,联邦政府扮演了“无为而治”的角色,州立法机关和政府主要通过法律和财政资助调节大学办学。私立大学自组董事会,公立大学则由州政府依法组成董事会,它们构成了大学治理的“顶层”,负责大学建设、发展和运行的重要决策。在董事会、校长行政团队和教授会构成的“三驾马车”中,董事会总揽全局,决定大学办学的重大事务,包括校长和教授成员的选拔与任命;校长行政团队全面负责大学的经营与日常运行,与教授会分工合作,保障办学的正常秩序,并向董事会报告工作;教授会是专业机构,承担学术决策、学术评议等事务,为校长行政团队的行政保障工作提供依据,向董事会报告工作,但不受校长行政团队节制和约束。这样就构成了美国大学治理所特有的图景:“三驾马车”方向目标一致,相互作用,但各自独立地发挥治理作用,使美国大学及其治理能够运行良好,成为世界高等教育的典型模式。

  美国联邦政府对大学治理机制建设与调整没有制定统一的法律或政策,各州也没有这样的规定,所以,各大学之间差别很大。美国大学治理的“三驾马车”是一个整体,相互之间的关系是复杂的,虽然存在领导与被领导的关系,但却并不是简单的管理与被管理、服从与被服从的关系。正因为如此,“三驾马车”的内部结构也是复杂的,董事会、校长行政体系和教授会都有各自相对独立的组成部分。比如,斯坦福大学在学校治理页面开篇直言,斯坦福大学由校长泰斯亚-莱维尼(M.Tessier-Lavigne)和教务长蕞尔(P.Drell)领导,也由董事会和教授会共同治理。[19]

  董事会是美国大学独特的风景线。早期私立学院董事会全部由外部人士组成,校长不参与董事会,但由董事会任命并向董事会报告工作。比如,哈佛学院的董事会就是由当地的宗教人士组成的;麻省理工学院的董事会则包括了马萨诸塞州议会议员、州长及几位社会人士。后来,公立大学借鉴了董事会机制,很多大学董事会还改革组织方式,将校长纳入董事会,这些校长中,有的是董事会当然成员却没有表决权,有的是当然成员且有表决权。20世纪以来,随着大学教授力量的强大和民主化运动的深入发展,董事会又增设了教授代表和学生代表席位。这样,董事会就成为校外人士、校长、教授和学生分享大学治理决策权的组织机制。

  虽然董事会增加了大学内部各方面成员的代表,人员构成复杂化了,但外部人士仍然保留了多数席位,外部人士治理大学的基础并没有被动摇。比如,根据加州有关法律规定,加州州立大学董事会由25位董事组成,其中,24位有表决权,1位不拥有表决权;5位当然董事,包括州长、副州长、州议会议长、州公立学校督导长和校长;加州校友会选举1位校友董事;州长从大学教授会推举的教授代表人选中任命1位教授董事。校友董事和教授董事任期2年。州长从大学学生联合会推举的候选人中任命2位学生董事,他们的任期分别为两学年,两人轮流拥有表决权。其他16位董事由州长任命、州议会批准,任期8年。州长为董事会董事长,州长顾问担任董事会秘书,财政局长担任董事会司库,董事会的其他官员包括主席和副主席由董事会成员选举产生,任期1学年。董事会每年召开6次会议,25位董事参加。董事会有10个常设委员会,分别是:审计委员会,大学规划、建筑与基础设施委员会,集体谈判委员会,教育政策委员会,财政委员会,政府关系委员会,大学发展委员会,组织与制度委员会以及大学和学院人事委员会。[20]再如,加州大学董事会由28位董事组成,有表决权的有26位,其中,18位董事由州长任命,任期12学年;1位学生董事由董事会任命,任期1学年;7位当然董事,包括州长、副州长、州议会议长、州公立学校督导长、加州大学校友会主席和副主席以及加州大学校长。教授会主席和副主席名列董事会成员,但没有表决权。州长为董事会当然的董事长,但实际上,董事会的首席官员是董事会主席,由董事会选举产生,任期一学年。董事会还会任命一些相关的官员,包括法律顾问、首席投资官、首席人事秘书、首席投诉和审计官。[21]加州大学董事会也设置了10个常设委员会,分别是投诉与审计委员会、津贴委员会、教育政策委员会、财政委员会、治理委员会、基础设施与建筑委员会、健康服务委员会、投资委员会、长期规划委员会以及能源实验室监管委员会。常设委员会一般由8-15人组成,包括委员、当然委员和顾问委员等,委员和当然委员均由董事担任,顾问委员可由董事担任,也可从董事以外选任,比如,津贴委员会、投诉与审计委员会的顾问委员都有教授会代表。[22]

  在美国大学治理中,以校长为核心的行政体系无疑扮演着十分重要的角色。有人认为,美国大学是校长决定一切。尽管这一判断可能有夸大校长权力之嫌,但它也说明,美国大学校长及其行政团队的作用是重要的、不可替代的。但美国大学校长一开始并没有这么重要的地位,其行政团队也没有这么齐全和庞大。直到20世纪中期,“大学管理出现了官僚化趋势,……权力集中在校长办公室,校长任命学院院长执掌每个学院,……进而形成了一个由注册主任、行政主管、资产经营部经理、校友会主任等人员组成的科层体系”[23]。在近半个世纪里,美国大学对行政管理的需求越来越旺盛,校长行政团队结构越来越复杂,队伍越来越庞大。

  一般而言,美国大学行政体系采取的是校—院—系三层架构,在实际运行中,主要是校院两级承担行政职能,系主要负责组织教学活动,较少有行政责任。也就是说,美国大学行政主要在学校和学院两个层次,学系基本不承担行政职能。学校层次的行政组织以校长为首,包括教务长和兼管学术的常务副校长,分管科研、外联、财务和行政、设施的副校长,以及若干专门行政部门。大学各学院主理本院学术行政事务,院长主持一个小规模行政团队,一般由校长聘任。学系主要负责各学科专业教学和科研工作,系主任由学院院长聘任。比如,在斯坦福大学的行政体系中,除了校长和教务长外,还配备了九位副校长,分别主管公共事务,大学通讯,商务与财务,国家加速器实验室,土地、房屋与不动产,开发,校友事务,人力资源以及顾问。此外,还有校长办公会高级成员(Senior Cabinet),包括主管研究的副教务长、主管本科生教育的副教务长、主管研究生教育的副教务长以及九位学院院长、研究所所长和实验室主任。他们构成了斯坦福大学的主要行政团队。在他们的领导下,还有数以万计的行政辅助人员为教学、学习和研究提供服务和支持。比如,2016年斯坦福大学的职员人数达12148人,其中,管理和技术人员7928人,秘书1780人以及服务与维护人员1010人。[24]由此可见,美国大学校级行政体系是比较庞大的,行政权力也比较集中。

  但是,在学院层次,行政体系就比较精干了,其行政职能范围非常有限,主要负责处理与学术有关的事务。比如,在密西根大学,文学、科学和艺术学院是学校19个二级学院之一,开办了85个主修专业(Major)和100多个副修专业(Minor),设置系(所、中心、项目组)共计116个,学院行政团队设院长1人,副院长4人,另有学术人力资源、学术行政以及研究生教育专员若干。[25]院长主持学院行政工作,学院行政委员会支持院长行使领导职能,该委员会由院长和6位教授会成员组成,由董事会根据校长建议任命,院长为当然主席。[26]由于学系少有行政职能,所以,系的职员人数也很少。再如,在哈佛大学文理学院哲学系,除系主任由教授兼任外,其他职员仅有系管理员、图书管理员、系职员助理和负责工作计划与本科生、研究生教学的系管理员助理等。[27]

  与欧洲国家不同,美国大学教授会并不拥有学者共同体化身的属性,而是比较纯粹的治理机制,是在董事会领导下与董事会、校长行政体系一起共同治理大学的教师参与机制。比如,加州大学董事会规定,教师有权决定学术政策、制定招生和学位授予条件,决定和指导课程,对教师聘任、晋升和预算管理提出指导意见。教师的这些权利主要通过教授会予以保障,大学系统教授会和分校教授会是教师参与大学治理的组织机制。[28]在民主化浪潮的影响下,大学教授会的组成人员不再单纯是教学人员,有的还包括了其他相关人员,如学生、行政管理人员、校友等。比如,哥伦比亚大学教授会由108位有投票权的成员组成,其中,教师代表占63席,学生代表占24席,研究部门主管占6席,行政职员、图书馆员、校友各占2席,高级行政人员包括校长等占9席。[29]教授会设15个常设委员会和3个特别委员会,常设委员会包括行政委员会,校友委员会,预算审核委员会,校园规划与开发委员会,ag在线平台网站,教育委员会,外部关系与研究政策委员会,教师事务、学术自由与众神职委员会,荣誉与奖励委员会,住宿政策委员会,信息与通信技术委员会,图书馆与电子资源委员会,研究主管委员会,大学行为规则委员会,教授结构与运行委员会和学生事务委员会;特别委员会包括妇女地位委员会、选举委员会和多元化委员会。这些委员会或通过教授会发挥作用,或独立发挥作用,更多的时候是就有关问题展开讨论,为校长和相关部门决策提供咨询意见或建议。所有这些专门委员会甚至教授会均不得干涉具体学院的办学,其工作不涉及具体学院事务。[30]各学院往往根据章程成立自身的教授会,与学校教授会没有隶属关系,不向学校教授会报告工作。学院教授会一般由学院全体教学人员组成,包括教授、副教授、助理教授及其他符合规定的相关教学人员。学院教授会的职能大同小异,比如,芝加哥大学各学院教授会的职能包括有权制定本院招生、课程、教学、考试、评分、学位授予标准和要求,以及教授会自身的会议规程等。[31]由于系不承担具体的行政职能,所以,系教授会负责教学事务的决策,所有教学人员,包括教授、副教授和助理教授等都拥有表决权。[32]尽管系是美国大学的基层机构,但却是大学的核心部分,通常要对所开设课程、教师聘任、晋升、系主任选拔、学系工作领导等进行有效的控制。[33]

  在美国大学治理体系中,上述“三驾马车”发挥着主要作用。由于美国各大学治理是“各自为战”的,治理过程是复杂的,包括了许多不同的层次和群体,在不同类型、文化和历史的大学,各群体的职责是不同的。没有两所大学的治理机制是完全一样的[34],所以,任何一般化或模式化都是危险的。比如,以教授会而言,尽管很多大学都有教授会,但也有大学没有教授会,有的大学在学校层面有教授会,在学院层面不设教授会,而且各级教授会的职权范围差异很大。此外,一些专门组织或机制在有关大学治理中也具有重要影响。比如,除了学校各种委员会中的学生代表外,学生会代表大学生参与大学治理;部分大学的教师工会代表教师为维护教师工作和福利方面的权益,常常与校长或董事会展开谈判,为教师争取应有的权利。

  美国高等教育体系以多样性著名。美国联邦政府对高等教育不拥有行政权,所以,不存在中央对高等教育的统一领导;州政府不直接对大学进行行政管理,不直接管控大学办学,所以,不存在权威的地方权力中心。美国建立了一套适应本国政治经济体制和社会文化的复杂多样、高度灵活的高等教育治理体系,在这套体系中,尽管各州差异显著,但都表现出这样的特点:联邦政府治而不管、州政府管而不控、社会参而不统、大学自主办学。大学办学依靠自身的治理体系,治理支撑了美国大学运行,使美国大学能够根据自身的实际和发展需要有效地发挥职能作用。归纳起来,美国大学治理主要有四种功能。

  美国大学类型多元、层次多样、规模大小不一、办学方式差异显著,但有一点却是共同的,即不论公立还是私立,都拥有比较完整的自治地位和很强的自主办学能力。美国大学的自治地位不是停留在法律法规或大学章程上,而是体现在大学的实际办学行为中。一般而言,大学自治地位的保障需要两个条件:第一,没有外部力量的直接管控;第二,自身有完善的治理体系。前者是必要条件,后者是充分条件。只要有外部力量直接干预大学办学,大学就不可能有比较完整的自治地位;没有完善的治理体系,大学可能因外部过多干预而丧失自我、迷失办学方向,也可能因内部关系失衡而导致办学运行陷入混乱。美国大学的治理体系使其拥有了一道“防火墙”,既不受联邦政府管理,也不受地方政府控制,其他社会组织也不能直接干预。大学治理,包括董事会、校长行政体系和教授会的治校并不以联邦政府、州政府法律为基本依据,而是以大学法人特许状、章程等为准绳。美国大学特许状、章程等常常对学校办学做出细微而明确的规定,大学各级各类治理机构视特许状、章程为“大学宪章”,“依法办学”,并由此形成了大学的自治文化。大学董事会、校长行政体系和教授会的办学行为以特许状、章程为指导,尽管董事会负有总揽大学校务的责任,但在实际办学中,“三驾马车”各有侧重,董事会负责大学的重大决策,校长行政体系执掌大学的日常运行,教授会决定大学学术事务与规范。“三驾马车”的运行均不受外部组织的管辖和监控,各自独立履行治理职能,如此便使大学的自治地位得到了可靠的保障。

  美国大学一开始并不具有学术共同体的性质,而是社会公众利益组织。早期的九所学院都有各自的领地,为各自所属的教派服务,直到十八、十九世纪,外行董事会仍然掌控着大学决策,教师完全没有参与校政。到19世纪后期,教师逐步实现了专业化,才开始持续不断地谋求在大学决策过程中拥有地位和更大的权力。尽管如此,在美国大学办学中,参与治理的各方往往都保持了一个相同的使命,即保护和保证大学为公众服务和大学对公众的承诺。[35]在高等教育大众化和普及化时代,大学与普通民众的关系日益密切,公众利益更成为大学办学的重要价值。美国大学治理将外部与内部各方力量聚合在一起,使各方利益代表有充分的机会表达他们各自的诉求,行使他们的权力,从而使大学办学能够尊重各方权益,各利益相关者的利益因此得以实现。美国大学治理是一种分享治理,也就是说,由利益相关者分享治理权力,董事会、校长行政体系和教授会“三驾马车”在大学办学过程中有较大的影响力,学生代表、校友代表和社会代表等也都在相关治理决策机制中拥有一定的席位,不仅如此,大学还为其他利益相关者维护自身利益保留了必要的空间。比如,美国大学建立了一种契约机制,使政府、企业或公民个人等利益相关者通过合同或协议的方式参与大学治理,从而保障他们的权益。在合同或协议中,注明协议各方的权利、责任和义务,明确违约的追责办法。这就使大学与其他利益相关者通过契约治理,达到保护各自权益的目的,也使外部利益相关者参与大学治理遵循了法治精神。

  大学办学牵涉多方利益,是各类人群相互交往、相互作用的场所。多种利益交汇、各类人群互动不可避免地会有矛盾和冲突,这些不但表现在利益上,而且表现在理念和行为方式上。美国大学采用了分享治理机制来消解各种矛盾和冲突,主要表现在“三驾马车”的治理机制上。一般而言,现代大学在学术、行政和社会之间关系的协调上往往存在诸多矛盾和冲突,学术价值与社会价值并非完全统一,矛盾在所难免;行政原本没有自身独立的价值追求,但随着行政团队规模的扩大和职责的加强,行政价值在大学办学中也逐渐显现。“三驾马车”的治理机制比较好地协调了学术、行政和社会价值的冲突与矛盾,使董事会、校长行政体系和教授会以及三者之间能够保持积极而有效的运行,董事会中有校长及其行政体系和教授会代表,董事会负责总体决策,校长行政体系负责执行,教授会负责学术事务决策和审议,三者之间分工相对清晰,在实际办学中既相互参与、相互制约,又相互协商、相互影响。对于多元价值矛盾的协调,美国大学一方面通过承认和追求多元价值,保证各类价值主体的利益诉求得到满足,另一方面通过保证和巩固教授会的地位,发挥教授会在大学治理中的专业作用,使大学组织的学术特性得到彰显,各利益相关方能从大学学术价值的发达中获得更大的权益。国家利益和企业利益常常使现代大学陷入价值矛盾与冲突之中,严重者甚至使大学丧失自我认知,学术组织特性被遮蔽。美国大学不排斥服务国家需要、服务企业发展,它通过契约机制将国家利益和企业利益及其影响纳入学校治理框架之下,使相互之间的职责与权益相互匹配,从而使有关各方各得其所。当然,美国大学治理也是发展变化的,有研究表明,各利益相关者之间的关系呈此消彼长趋势。比如,教授会的权力正在式微,教授会的权力主要集中于教师聘任和晋升,而丧失了对行政人员聘任和预算决策(也许还有新专业的开办)的影响力,直接的受益者是中层行政管理人员,尤其是院长们,而高层行政人员或外部相关组织的权力并没有加强。[36]

  不论是管理还是治理,都是为了保证大学有效地履行办学职能。很难想象,一个没有中央政府统一领导和地方政府统筹协调的大学系统能够屹立于世界高等教育之林,而受到世界各国学子和学者的青睐,成为世界各国学习和借鉴的榜样,其靠的是什么?如果从大学运行方式、建设与发展过程考察,治理对美国大学的影响是不能忽视的,它使美国大学人才培养、科学研究和社会服务等职能得到了充分的实现,从而保障了多个利益相关者的权益;使美国大学满足了2000万人的超大规模的高等教育需求,保证了美国高等教育长期执世界之牛耳;使美国大学能够担负各类科学研究的使命,包括基础研究、开发研究和应用研究,保证了各方面研究都处于领先地位;使美国大学能够担负各种社会服务任务,满足社会发展需要,成为社区和地方经济社会发展与文明进步的策源地。概而言之,美国大学治理的理念和组织体系是适合美国国情的,治理有效地支持了美国大学发挥应有的作用,保证了美国的高等教育强国地位。

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